船長在疫情防控中的緊急處置權(quán)

　　所謂處置權(quán)，從行政法的意義來講，是指行政主體對特定的事務(wù)依法予以安排和處理的權(quán)力。至于緊急處置權(quán)，則是一種超越常規(guī)法律界線的特殊行政權(quán)力，它涉及到對權(quán)利、利益、秩序等元素的保障，此種權(quán)力的行使涉及到對效率、公正、自由等價(jià)值的選擇。從內(nèi)容上來看，這種處分權(quán)具有雙重性的特征。它名曰權(quán)力，實(shí)際上也是一種職責(zé)。作為權(quán)力，它可以約束人們的行為;作為職責(zé)，它又必須被執(zhí)法者所履行。

　　在海事法律體系中，船長的緊急處置權(quán)具有明顯的特征?；诖?特別是國際航行船舶)的特殊功能及其所處的特殊環(huán)境，船長普遍被賦予比較廣泛的權(quán)能，其中有些權(quán)能是一般的行業(yè)、一般崗位的負(fù)責(zé)人所不具有的。船長的權(quán)能和職責(zé)體現(xiàn)在私法和公法兩個層面。就公法意義上的職責(zé)而言，船長在緊急的狀態(tài)下可以行使緊急處置權(quán)。這種緊急處置既包括對財(cái)物的緊急處置，也包括對事件的緊急處理。長期以來，人們往往習(xí)慣于從海上運(yùn)輸法的視角看待船長的這種權(quán)能，從而將船長的這一權(quán)力狹義地理解為對船舶、對貨物、對海難事故、對海洋污染事故的處理。但是，近期發(fā)生在“鉆石公主”號和“世界夢”號上的新型冠狀病毒肺炎感染事件，使我們不得不擴(kuò)展思路，認(rèn)真反思在船上發(fā)生緊急疫情的情況下，船長應(yīng)如何行使此種權(quán)力的問題。眾所周知，船舶(特別是旅客運(yùn)輸船和國際郵輪)相較于陸上的公共場所而言，其內(nèi)部空間相對狹小，人員活動密集。而且在航線漫長的情況下，途中掛靠的港口較多，一旦船上發(fā)生疫情，掛靠港的主管當(dāng)局又往往會因執(zhí)行衛(wèi)生法的原因禁止船上的人員登岸。此時，船長所采取的措施對疫情的控制則至關(guān)重要。有鑒于此，我們應(yīng)該在一個廣闊的視野內(nèi)重新審視船長的這一職責(zé)。

　　一、船長行使緊急處置權(quán)的法律依據(jù)

　　船長基于行政上的職能而享有的處置權(quán)，可見諸于法律、法規(guī)和行政規(guī)章當(dāng)中。

　　從法律層面來講，我國《海商法》第35條規(guī)定：船長負(fù)責(zé)船舶的管理和駕駛。船長在其職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)布的命令，船員、旅客和其他在船人員都必須執(zhí)行。長期以來，對于法律賦予船長的這種管理權(quán)，人們習(xí)慣于從技術(shù)層面理解，把這種權(quán)力視為對船舶的技術(shù)管理和航行事務(wù)的管理。結(jié)合目前的形勢分析，這種解釋似有以偏概全的問題。在船舶航行的過程中，相關(guān)的主管機(jī)關(guān)對船舶的管理可謂鞭長莫及，而船長作為一船的最高領(lǐng)導(dǎo)，自應(yīng)對船上的一切事務(wù)承擔(dān)起管理之責(zé)，其中當(dāng)然也應(yīng)0包括對船上疫情防控事務(wù)的管理。換言之，船長就船上的疫情防控事務(wù)所發(fā)布的命令和指示，理所當(dāng)然地應(yīng)包括在其職權(quán)范圍之內(nèi)。

　　從行政法規(guī)的層面來看，《中華人民共和國船員條例》(以下簡稱《船員條例》)對船長的權(quán)力做了更加具體而明確的規(guī)定。鑒于現(xiàn)代航海條件下可能出現(xiàn)的各種新情況，《船員條例》第24條中規(guī)定：“船長在保障水上人身與財(cái)產(chǎn)安全、船舶保安、防止船舶污染水域方面，具有獨(dú)立決定權(quán)，并負(fù)有最終責(zé)任”。從詞義上分析，這一規(guī)定從廣義的角度擴(kuò)展了船長對保障水上安全的職責(zé)。從這個意義上說，水上事故不應(yīng)局限于船舶碰撞、擱淺、觸礁等交通事故這個狹窄的范圍，而應(yīng)包括危及船上人員和財(cái)產(chǎn)安全的一切事件(包括疫病的發(fā)生與傳播)。換言之，在《船員條例》的語境之內(nèi)，船長對于船上發(fā)生的一切危及人的生命與健康的事件，都有臨機(jī)專斷的處置權(quán)。

　　就行政規(guī)章的層面而言，針對2003年爆發(fā)的“非典”疫情給我國的經(jīng)濟(jì)和社會生活造成的影響，我國交通部和衛(wèi)生部于2004年聯(lián)合發(fā)布了《中華人民共和國公共衛(wèi)生事件交通應(yīng)急規(guī)定》(以下簡稱《交通應(yīng)急規(guī)定》)?！督煌☉?yīng)急規(guī)定》系根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國傳染病防治法實(shí)施辦法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《國內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例》的有關(guān)規(guī)定而制定。該項(xiàng)規(guī)定的第一條即開宗明義地指出了制定該項(xiàng)規(guī)范性文件的宗旨，即：為了有效預(yù)防、及時控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害，防止重大傳染病疫情通過車輛、船舶及其乘運(yùn)人員和貨物而傳播流行，保障旅客身體健康與生命安全，保證突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資的及時運(yùn)輸，維護(hù)正常的社會秩序。規(guī)定還分別就“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”、“重大傳染病疫情”、“交通衛(wèi)生檢疫”、“檢疫傳染病病人”等專用術(shù)語做出了具體的解釋，界定了該規(guī)定所適用的船舶(包括從事水路運(yùn)輸活動的客船、貨船和客渡船)，并且還明確了船長在應(yīng)對船上的公共衛(wèi)生事件時應(yīng)當(dāng)采取的措施。研究《交通應(yīng)急規(guī)定》的架構(gòu)與內(nèi)容可以看出，制定該項(xiàng)規(guī)定的意義有二：其一，在傳統(tǒng)概念的基礎(chǔ)上擴(kuò)展了船長的職責(zé);其二，使船長在履行職責(zé)時有章可循。